工商登记，形式审查和实质审查之辩

    【编者按】因工商登记争议引发股东和公司、股东和股东之间的民事争议，常见和多发的案件如“骗取股权转让变更登记”，素来当事人首选拿登记机关开刀，提起行政诉讼，一举两得：既出了对登记机关的怨气，又拿判决取回了自己的股东资格和权利。法院在审理此类案件时，因为公司法及其相应商事登记法律制度在登记机关审查义务范围和审查权限方面的规定模糊，往往可以行政机关对股权转让合同效力认定的义务，要求对有限公司股权转让合同的当事人身份作现场认证，否则，即认定没有尽到实质审查义务，确认登记行为违法而予以撤销。工商困此久矣，一是苦于没有公安机关的辨认身份证真伪技术设备和金融机构的签字照相备查系统，依靠肉眼神力来作真伪判断；二是无法满足股东人数在10个以上现场认证签名的办事效率，此二者，第一没有公司法法律依据，是法外注意义务，增加公司登记申请人的负担和公司登记冗程；第二没有现实操作可能性，增加登记人员的超出自然人能力的注意义务。2014年国务院推行商事登记制度改革方案，确立工商登记形式审查原则以简化登记发照程序，2016年2月6日，国务院修订《公司登记管理条例》，其第二条第二款明确确定“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”从此解决了司法审查对于工商登记究竟负有形式审查义务还是实质审查义务之争。由此，划定登记申请人与登记机关对申请文件材料真实性负责的界线；由此行政责任和行政效率及当事人自己的注意义务具有了科学的划分，于是，股东以行政诉讼来解决其民事纠纷的“借题发挥”，应当彻底失去法律支持。以下《行政答辩状》，可窥一斑。

                                                                               ——王晴20170104

行政答辩状

答辩人：***工商行政管理和质量技术监督局

答辩人因与原告王某某工商登记行政争议一案，提出以下答辩意见：

一、本案涉诉公司股权变更登记行为，其成立和生效符合现行有效的公司登记法律法规和规范性文件的规定，具有合法性。具体见：

1、符合《公司登记管理条例》第二条第二款“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”最新确立的工商登记形式审查原则，答辩人已尽到登记机关形式审查义务。除具足第二十七条规定的申请文件、材料（该部分文件材料即前第二条第二款所指由申请人负责真实性的文件）外，答辩人依法对《指定代表人或共同委托代理人授权委托书》该授权文件上的申请人及代理人签章签字及身份真实性负责审查，经审查认定其符合法定形式并真实有效。

2、符合国发[2014]7号《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》，即行政法规《注册资本登记制度改革方案》之“三/（三）的规定”：“工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。”本案全部申请文件材料形式审查合法。

3、符合工商企字[2014]29号《工商总局关于印发<内资企业登记文书规范>的通知》所制定的《指定代表人或共同委托代理人授权委托书》之格式、内容、签写主体要求。申请人签章真实完整清晰、代理人授权明确有效，身份真实可考。除此文件外，其他文件材料的真实性由申请人或其授权委托的代理人负责，答辩人依法不具有实质审查义务，也不具有实质审查之权利，法无规定不可为，尤其不可在简化商事登记手续的法律制度下，增加申请人的义务。

二、原告的诉求实质上是确认民事合同无效，不属于行政诉讼受案范围，请求依法驳回起诉，由原告通过民事诉讼解决。

首先，本案原告并未向被告就第三人涉嫌提供虚假内容的登记材料骗取工商登记的违法行为提出书面的行政申请、申诉或举报。被告因之而不具有发现、调查、惩处违法行为的作为条件，因此而不具有对形式审查合法的工商登记不经宣告合同无效而径行撤销的权利和义务。同理同时，原告提起行政诉讼，要求撤销变更登记该具体行政行为，诉讼所要解决的核心问题并非审查工商登记形式审查是否合法，而是首先必须审查《股权转让协议》、《公司章程修正案》、《股东会决议》、《指定代表人或共同委托代理人授权委托书》该4份民事合同是否有效，这才是本案的诉讼标的和争议焦点所在，该诉讼标的确定的是原告股东和公司、原告股东和其他股东之间的民事纠纷性质，原告应当提起民事诉讼；另一方面从原告实现其诉求的程序来讲：关于合同无效，《合同法》早已确定只有人民法院或仲裁机关有权认定，故而合同效力的实质审查本来就不属于被告形式审查的法定职权范围，仅当原告请求人民法院确认《股权转让协议》、《公司章程修正案》、《股东会决议》、《指定代表人或共同委托代理人授权委托书》该4份民事合同无效，法院作出民事判决，答辩人方可通过执行生效法律文书的程序，除去前一变更登记行为的形式合法性及其证明力、确定力、执行力。

其次，2014年国务院实行商事登记制度改革，国发[2014]7号文件通知颁发《注册资本登记制度改革方案》，其中三/（三）明确规定：“工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。”国务院商事登记制度改革方案系行政法规，适用于行政诉讼。据此已完全明了本案原告应提起民事诉讼。通过行政诉讼让法院直接行使行政权的做法和思路，已完全不符合现行有效的行政法规。

最后，《公司法》关于撤销公司变更登记的法律适用条款只有一条，即第二十二条第四款：“公司根据股东会或者股东大会、董事会决议已办理变更登记的，人民法院宣告该决议无效或者撤销该决议后，公司应当向公司登记机关申请撤销变更登记。”这里规定的当事人要求登记机关撤销登记是行政申请权，不是诉权；而申请权行使的前提是人民法院宣告股东会决议无效，对应的正是本案的诉讼标的，是民事诉讼；另外一条即第一百九十八条规定的不是撤销公司变更登记而是“撤销公司登记”，这里“撤销公司登记”被当作一种行政处罚方式规定在《公司法》的罚则里，显然该行为的实施因行政处罚而发生，不因司法裁判而执行，因此，也不属于本案原告提起的行政诉讼程序的法律后果。以上两条法律规定可以印证原告的诉求是民事诉讼受案范围，行政起诉状虽然对应的被告形式上属于行政主体，但争议客体却是股东和股东之间的权利义务内容，争议解决方式也不符合《公司法》第二十二条设定的程序，从实体到程序都找不到准确的法律依据。

综上事实理由、法律、行政法规、行政规范性文件的规定，被告请求依法驳回原告起诉，晓之以民事诉讼处理“股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷”。本案答辩人认为，工商变更登记个案具体行政行为程序合法，实体上准确履行了形式审查的法定义务，被告的具体行政行为合法成立，被告足以证明其行政行为没有违法性或过错。本案被告的具体行政行为是建立民事合同关系基础上的，要撤销公司股权变更登记，需当事股东首先撤销或确认股权转让合同、股东会决议、公司章程修正案等基础的民事合同无效，逻辑顺序上才能撤销行政确认行为。而在这个过程中，被告依照工商登记形式审查原则和权限，没有义务介入股东之间、原告与变更登记申请人（公司）之间就申请文件材料真实性的司法鉴定、民事合同效力等实质审查所引发的民事纠纷甚至刑事追责当中。

此致

**县人民法院

                                                   答辩人：***（章戳）

                                                        2017年 01 月 04 日